Les obligations des fonctionnaires

Rédigé par Scandale-tutelles - -

Les fonctionnaires et plus généralement les agents publics sont tenus de respecter des obligations nombreuses, tant dans leur vie professionnelle que leur vie privée, dont les manquements peuvent faire l’objet de sanction disciplinaire et être pris en compte lors de l’évaluation de leur manière de servir.

Sommaire

Le juge administratif défend une conception élevée des devoirs incombant aux fonctionnaires et plus généralement aux agents publics, que ce soit dans le cadre de leur activité professionnelle ou privée, exigence qui est renforcée par certaines règles processuelles ou substantielles du droit disciplinaire (ex. : cumul des peines disciplinaires ou pénales, imprescriptibilité des fautes, …).

Une présentation exhaustive et ordonnée de ces obligations est cependant délicate.

D’une part, parce que seuls quelques textes épars donnent à tels ou tels faits le caractère de faute (ex : article 6 ter de la loi du 13 juillet 1983 : « Est passible d’une sanction disciplinaire tout agent ayant procédé ou enjoint de procéder aux agissement définis ci-dessus [harcèlement sexuel] » ;  article 18 D. n° 2007-658 du 2 mai 2007 relatif au cumul d’activités des fonctionnaires, des agents non titulaires de droit public et des ouvriers des établissements de l’Etat : « Indépendamment de l’application du V de l’article 25 de la loi du 13 juillet 1983 susvisée, la violation des règles mentionnées aux chapitres Ier à III du présent décret expose l’agent à une sanction disciplinaire », …).

Leur recensement ne donnerait donc qu’une idée partielle des obligations des fonctionnaires.

Et d’autre part, en raison de l’absence de toute qualification légale ou réglementaire des infractions à la discipline et de leur hétérogénéité.

Pour preuve, force est de constater qu’il existe (presque) autant de classifications des obligations des fonctionnaires que d’auteurs, allant d’une démarche strictement analytique à une volonté de regrouper toutes les infractions sous un vocable unique, en l’occurrence le devoir d’obéissance (C. Chavanon, Les fonctionnaires et la fonction publique - Les cours du droit, 1950-1951, p. 136).

L’article 28 de la loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires rappelle que :

« Tout fonctionnaire, quel que soit son rang dans la hiérarchie administrative, est responsable de l’exécution des tâches qui lui sont confiées. Il doit se conformer aux instructions de son supérieur hiérarchique, sauf dans le cas où l’ordre donné est manifestement illégal et de nature à compromettre gravement un intérêt public ».

De manière générale, le refus d’un agent d’exécuter un ordre précis, qu’il soit écrit ou oral, peut être sanctionné sur le plan disciplinaire, plus ou moins sévèrement en fonction de l’ensemble des éléments du dossier.

Son refus ne sera excusé que si les deux conditions visées par l’article 28 précité sont réunies et ce cumulativement, ce qui est rarement le cas au vu de la jurisprudence (CAA Paris 6 octobre 1998 Charny : ordre illégal mais pas de nature à compromettre gravement un intérêt public, cité par E. Aubin, Droit de la fonction publique 3ème éd. Gualino éd. p. 243).

Il convient cependant de retenir que cette obligation est comprise par le juge administratif de manière plus souple.

Effectivement, il est possible de lui rattacher :

  • le non respect des horaires du service, ainsi que les absences injustifiées (CE 21 avril 1967 Département de la Mayenne c/ Menon Rec. 173) ;
  • un comportement général comportant l’inexécution ou des retards multiples dans l’accomplissement des missions confiées à l’agent, sans qu’une addiction puisse être considérée comme une excuse légitime :

« Considérant qu'eu égard à la gravité des faits reprochés à M. A, dont l'état habituel d'imprégnation alcoolique sur son lieu de travail le mettait dans l'impossibilité d'exercer normalement ses fonctions, et au caractère persistant, nonobstant de nombreux avertissements, de ce comportement comportant des risques d'accidents pour l'agent et de nature à porter gravement atteinte à l'image du service public auprès des usagers de la déchetterie, la sanction infligée à M. A n'était pas manifestement disproportionnée, nonobstant l'état de santé de l'agent, qui au demeurant n'avait pas répondu aux convocations du comité médical consulté afin d'examiner son aptitude » (CAA Lyon 4 octobre 2011 Communauté d’agglomération Valence Agglo-Sud Rhône Alpes req. n° 10LY00723) ;

  • le refus de rejoindre le poste assigné (CE 10 mai 1971 Dufond Rec. 351) ;
  • la négligence professionnelle ou une désinvolture dans l’accomplissement des tâches confiées, comme :

                 - le fait pour un vérificateur de travaux, d’avoir commis une erreur pouvant causer à l’administration un préjudice matériel appréciable et d’avoir permis à une entreprise d’exécuter des travaux sans commande préalable (CE 23 février 1969 Ministre des Postes et des Télécommunications c/ Kopacki Rec. 112);

                 - le fait pour un responsable du service des eaux dans une commune de n’avoir pris aucune initiative et en quittant le service à l’heure habituelle, alors qu’il avait appris que les pompes de la principale station de pompage étaient tombées en panne (CAA Nancy 24 septembre 2009 Libon req. n° 08NC00563)

  • le fait de ne pas effectuer soi-même les tâches demandées (cf. p. ex. : vétérinaire sanitaire qui s’était fait remplacer à deux reprises dans ses missions par une personne non qualifiée (CE 12 juin 1969 Le Bris Rec. 380) ;

Il est également possible d’y associer les manquements au respect du à la hiérarchie, sous toutes ses formes : 

  • le fait d’adopter un comportement agressif : gestes et/ou propos menaçants, injures, … (CE 5 janvier 1994 Commune du Bouscat req. n° 110673 ; CAA Marseille 5 juillet 2011 Mme A. veuve B req. n° 09MA01887)
  • celui de se présenter devant son supérieur en tenue négligée alors que le port de l’uniforme est obligatoire (cf. p. ex. : 29 mars 1993 Ministre de l’intérieur req. n° 107901) ;
  • le fait de lui dissimuler ou de lui communiquer avec retard des informations (cf. p. ex. CE 25 février 1955 Boucekine Rec. 121) ; …

A l’inverse, le devoir d’obéissance comporte des obligations pour les cadres, qui peuvent se voir reprocher :

  • un manque d’autorité se traduisant par une tolérance fautive des abus commis par leurs subordonnés ;
  • un défaut de surveillance et de contrôle dans l’exécution du service :

« Cons. que, par les décisions attaquées, Mlle Y... a été déplacée d'office pour avoir manqué de vigilance et n'avoir pris aucune mesure pour s'assurer que les fonctionnaires placés sous son autorité étaient présents au service alors que certains d'entre eux avaient abandonné leur poste pour se rendre en tenue à un défilé ; que ces faits dont la matérialité est établie par les pièces du dossier étaient de nature à justifier une sanction disciplinaire » (CE 26 juillet 1985 Joly Rec. 244)

  • tout autant que des abus d’autorité répétés :

« Considérant, en dernier lieu, que pour prononcer la sanction disciplinaire, le gouverneur de la Banque de France a retenu, d'une part, le geste déplacé de M. X à l'égard de l'une de ses collaboratrices le 1er février 2005 dans l'atelier AT3 dont il était le chef, d'autre part, le comportement général de M. X, révélé à l'occasion de l'inspection, caractérisé par des agissements et une attitude déstabilisatrice à l'encontre des agents subordonnés visant leurs compétences professionnelles et leur vie privée ou leur handicap, par une attitude de pression psychologique portant atteinte à la dignité des intéressés, incompatibles avec ses fonctions d'encadrement ; qu'il ne ressort pas des pièces du dossier, notamment du rapport spécial d'enquête non sérieusement contredit, que cette décision repose sur des faits matériellement inexacts ; que la circonstance que certaines personnes présentes au sein de l'atelier le 1er février 2005 n'aient pas été les témoins de cet incident est sans portée utile ; que, dès lors, compte tenu du niveau de responsabilité de l'intéressé, et alors même que sa valeur professionnelle n'était pas en cause, ces faits étaient de nature à justifier le prononcé d'une sanction disciplinaire » (CAA Bordeaux 13 novembre 2008 M. Michel X… req. n° 07BX00345)

Traditionnellement, cette obligation est comprise comme un des aspects du devoir d’obéissance.

La pratique montre cependant que de très nombreuses sanctions sont prononcées à l’encontre d’agents  auteurs de fautes disciplinaires que l’on regroupe sous le vocable de manquements au devoir de courtoisie, commis entre agents de même niveau ou entre qui il n’existe aucun lien hiérarchique, ou encore commis par le supérieur à l’égard  de ses subordonnés.

On vise ici les agressions verbales ou physiques de toute nature, les propos diffamatoires ou injurieux et de manière plus générale, toute incivilité.

Mais également une trop grande rigidité dans le comportement professionnel :

« Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que le comportement et la manière de servir de M. X, caractérisés par une excessive rigidité, une méfiance systématique à l'égard tant de la directrice départementale des affaires sanitaires et sociales que des agents placés sous sa propre autorité, des difficultés d'adaptation et un refus d'envisager toute solution permettant de mettre un terme aux tensions existantes, occasionnaient de graves perturbations dans le service en compromettant notamment la mise en œuvre des réformes programmées ; que, compte tenu du niveau de l'emploi qu'il occupait, les faits reprochés à M. X, qui sont suffisamment établis par le rapport rédigé en mars 1992 par un inspecteur général des affaires sociales sur la base de pièces et de témoignages concordants et que ne viennent contredire ni les lettres de soutien émanant de plusieurs syndicats, ni les appréciations élogieuses portées sur l'intéressé par ses supérieurs hiérarchiques après son déplacement sur un poste d'administration centrale ne comportant pas de responsabilités d'encadrement, étaient constitutifs d'une faute de nature à justifier légalement une sanction disciplinaire » (CAA Paris 18 mars 2004 M. Philippe X. req. n° 99PA03811)

L’identification de la faute disciplinaire du « harcèlement moral », qui n’est pas uniquement « descendant » du supérieur à ses subordonnés mais peut être horizontal, s’inscrit dans le prolongement de la tendance de notre société de ne plus tolérer ces agissements (article 6 quinquiès de la loi du 13 juillet 1983).

L’article 25 de la loi du 13 juillet 1983 rappelle le principe selon lequel « les fonctionnaires et les agents non titulaires de droit public consacrent l’intégralité de leur activité professionnelle aux tâches qui leur sont confiées.

Ils ne peuvent exercer à titre professionnelle une activité privée lucrative de quelque nature que ce soit.

En particulier, sont interdites, y compris si elles sont à but non lucratif, les activités privées suivantes :

1.      la participation aux organes de direction de sociétés ou d’associations ne satisfaisant pas aux conditions fixées au b) du 1°) du 7 de l’article 261 du code général des impôts

2.      le fait de donner des consultations, de procéder à des expertises et de plaider en justice dans les litiges intéressant toute personne publique, le cas échéant devant une juridiction étrangère ou internationale, sauf si cette prestation s’exerce au profit d’une personne publique ;

3.      la prise, par eux-mêmes ou par personnes interposées, dans une entreprise soumise au contrôle de l’administration à laquelle ils appartiennent ou en relation avec cette dernière, d’intérêts de nature à compromettre leur indépendance.

Il existe cependant de nombreuses dérogations à ce principe. Parmi les plus importantes on signalera :

3.1 La gestion de son patrimoine privé

Le principe rappelé ci-dessus n’interdit pas aux agents publics :

  • de détenir (passivement) des parts sociales et de percevoir les bénéfices qui s’y attachent ;
  • et plus largement, de gérer leur patrimoine personnel ou familial (article 25 III,1er alinéa).

3.2 Les œuvres de création

La production des œuvres de l’esprit au sens des articles L. 112-1, L. 112-2 et L. 112-3 du Code de la propriété intellectuelle s’exerce librement, dans le respect des dispositions relatives au droit d’auteur des agents publics (cf. articles L. 113-9, L. 121-7-1 et131-3-1 à L. 131-3-3 du Code précité) et sous réserve de leur obligation de discrétion professionnelle, ainsi que de leur devoir de réserve (article 25 III, 2ème alinéa de la loi du 13 juillet 1983)

  • Les activités libérales de certaines professions

Les membres des personnels enseignant, technique ou scientifique des établissements d’enseignement et les personnes pratiquant des activités à caractère artistique peuvent exercer les professions libérales qui découlent de la nature de leurs fonctions (ex. : pour un professeur de droit, l’activité d’avocat ; pour un professeur en comptabilité, l’activité d’expert-comptable, etc…) (article 25 III, 3ème alinéa).

  • Les activités accessoires

Les fonctionnaires et agents publics non titulaires sont autorisés à exercer en sus de leur emploi principal certaines activités lucratives ou non, à titre accessoire, dans les conditions de fond et de forme prévues par le décret n° 2007-658 du 2 mai 2007.

La liste des activités accessoires autorisées est limitative.

Ce décret précise en particulier que ces activités accessoires doivent être autorisées par l’employeur public (article 4), qui doit vérifier si elles ne portent pas atteintes au fonctionnement normal, à l’indépendance ou à la neutralité du service (article 1er).

  • Les agents employés à temps non complet

Les agents occupant un emploi à temps non complet ou exerçant des fonctions impliquant un service à temps incomplet pour lesquels la durée du travail est inférieure à 70 % d’un temps plein peuvent exercer à titre professionnel, une activité privée lucrative de leur employeur public et dans les conditions prévues par les articles 15 et 16 du décret précité du 2 mai 2007, qui sont sensiblement allégées par rapport aux autres agents (simple déclaration préalable notamment).

  • La création ou la reprise d’activité

L’article 25 II de la loi du 13 juillet1983 autorise deux autres exceptions au principe rappelé ci-avant, en vue de favoriser la création ou la reprise d’entreprise :

a) Les agents publics peuvent créer ou reprendre une entreprise tout en conservant son emploi principal, après déclaration auprès de ce dernier et avis de la commission de déontologie prévue par l’article 87 de la loi n° 93-122 du 29 janvier 1993. Cette autorisation est limitée dans le temps à trois ans.

b) Le dirigeant d’une entreprise ou d’une association ne satisfaisant pas aux conditions fixées au b) du 1°) du 7 de l’article 261 du Code général des impôts peut être recruté par une personne publique peut poursuivre son activité privée, sous réserve d’en informer son nouvel employeur. L’avis de la commission mentionnée ci-avant sera également sollicité. Cette dérogation ne peut être prolongée au-delà de deux ans.

La procédure de déclaration préalable et de saisine de la commission de déontologie est décrite sous les articles 11 à 14 du décret précité du 2 mai 2007.

Tout manquement aux prescriptions prévues par l’article 25 de la loi du 13 juillet 1983 ou du décret du 2 mai2007 peut être sanctionné sur le plan disciplinaire, sans préjudice, d’une part, d’une éventuelle sanction pénale en cas de manquement par exemple au délit de prise illégale d’intérêts et, d’autre part, de la sanction spécifique prévue au paragraphe V de l’article 25 :

« la violation du présent article donne lieu au reversement des sommes indûment perçues, par voie de retenue sur traitement ».

L’article 26 de la loi du 13 juillet 1983 rappelle également cette obligation dégagée par le juge administratif selon laquelle « les fonctionnaires doivent faire preuve de discrétion professionnelle pour tous les faits, informations ou documents dont ils ont eu connaissance dans l’exercice ou à l’occasion de l’exercice de leurs fonctions. En dehors des cas expressément prévus par la réglementation en vigueur, notamment en matière de liberté d’accès aux documents administratifs, les fonctionnaires ne peuvent être déliés de cette obligation de discrétion professionnelle que par décision expresse de l’autorité dont ils dépendent ».

Par principe, les informations portées à la connaissance d’un agent dans l’exercice de son travail (que ce soit directement ou indirectement, à l’occasion d’une réunion ou d’une indiscrétion), ne doivent en aucun cas faire l’objet d’une divulgation non autorisée.

A titre d’exemples, ont été sanctionnés récemment les faits suivants :

  • « qu'il ressort des pièces du dossier que M. A a écrit à deux reprises à la directrice des services vétérinaires pour dénoncer selon lui un dysfonctionnement de l'abattoir de Mirecourt, où il est affecté, à l'occasion de la saisie d'une bête malade appartenant à un de ses clients dans le cadre de son activité libérale ; qu'en donnant copie de ces correspondances à son client, le requérant a exposé à l'extérieur du service des tensions au sein de ce dernier, commettant ainsi un manquement à son obligation de discrétion professionnelle » (CAA Nancy 4 août 2011 M. Christian A. req. n° 10NC01518) ;
  • «Considérant que la sanction disciplinaire attaquée a été  prise à raison de deux manquements successifs à l'obligation de secret et de discrétion professionnels commis par M. A auquel il est reproché, en premier lieu, d'avoir remis en octobre 2004 à un tiers de sa connaissance en conflit avec son employeur une fiche extraite du système de traitement des infractions constatées (STIC) contenant des informations nominatives confidentielles concernant ce dernier, en second lieu, d'avoir, en février 2005, répondu favorablement à la demande d'un ancien fonctionnaire de police qui l'avait sollicité pour obtenir des informations sur un entrepreneur, en engageant à cet effet des démarches auprès de la division économique et financière, au risque de troubler les investigations policières et judiciaires en cours sur les activités de cette personne ; que ce second grief n'est entaché d'aucune inexactitude matérielle dès lors qu'il est constant que M. A a exprimé des réserves sur cet entrepreneur et ses proches auprès de la personne qui l'avait sollicité et que ces informations étaient par elles-mêmes susceptibles d'avoir des conséquences sur les enquêtes en cours » (CE 30 novembre 2007 M. Eric A. req. n° 298814)

Certains fonctionnaires sont en outre astreints à une obligation renforcée lorsqu’ils sont soumis au secret professionnel, dont la violation peut être pénalement sanctionnée (article226-13 du Code pénal).

Les agents publics ont l’obligation de s’exprimer avec retenue, que ce soit dans ou hors du service, afin de ne pas porter atteinte à la considération du service public ou ne pas affecter l’accomplissement ultérieur des fonctions de l’agent.

Jugés par exemple :

  • « Considérant qu’il résulte de l’instruction que Magnin a distribué sur la voie publique aux abords d’un poste de police, tant à des passants qu’à ses collègues, des tracts politiques et un journal corporatif dont un article contenait une vive critique de l’action de la police parisienne au cours des grèves survenues à la fin de l’année 1948 ; que bien qu’il ait procédé à cette distribution en civil et en dehors de son service, le requérant a ainsi adopté une attitude incompatible avec sa qualité de sous-brigadier des gardiens de la paix de la Ville de Paris » (CE 20 février 1952 Magnin Rec. 117) 
  • « Considérant (…) que, par ailleurs, la décision en litige était également fondée sur un manquement au devoir de réserve ; qu'il résulte en effet de l'instruction que, durant la période pendant laquelle M. A a été suspendu de ses fonctions pour les besoins de l'enquête administrative diligentée par la CCIPA sur ses agissements, M. A a dénoncé la mesure de suspension dont il était l'objet, en diffusant, non seulement auprès des membres de la CCIPA, mais aussi des usagers du port fluvial, deux notes d'information, dont les termes, qu'il qualifie lui-même de maladroits, critiquaient clairement l'administration du port par le président et le directeur général de la CCIPA ; qu'ainsi, eu égard à leur gravité et aux fonctions occupées par M. A, les agissements qualifiés d'escroquerie par le juge pénal et le manquement au devoir de réserve constituaient des fautes professionnelles» (CAA Marseille 11 juillet 2011 Chambre de commerce et d’industrie du Pays d’Arles req. n° 05MA00321)

Il a pu arriver que le juge administratif qualifie de manquement au devoir de réserve une simple abstention, dès lors qu’elle marquait une forme de solidarité avec des prises de position fautives (cf. en ce sens : CE 31 mars 1953 Teissier D. 1953.J.735). La conciliation de l’obligation de réserve avec le droit européen pourrait conduire à une remise en cause de cette jurisprudence (sur la position de la CEDH sur le droit à la liberté d’expression des fonctionnaires : cf. Décision d’irrecevabilité 7 juin 2011 Gollnisch c/ France req. n° 48135/08).

Précisons enfin que si pour apprécier si la sanction prononcée est ou non entachée d’une erreur manifeste d’appréciation, le juge administratif tiendra compte des fonctions de l’intéressé, cette question sera sans incidence sur la qualification des faits. A l’exception bien évidemment des propos ou écrits diffusés par des représentants syndicaux qui bénéficient d’une tolérance plus grande de la part du juge administratif, sans pour autant être dégagés de toute obligation en ce domaine :

« Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que M. A a adressé le 6 septembre 2007 un courrier électronique à son directeur comportant notamment des propos injurieux ; que ce courrier a été adressé en copie à plusieurs autres fonctionnaires dont des agents d'une autre collectivité locale ; que le requérant a également envoyé le 29 août 2007 à plusieurs fonctionnaires un courrier dénigrant un collègue ; que ces correspondances ainsi que d'autres courriers versés au dossier établissent la matérialité des faits retenus à l'encontre du requérant ; qu'alors même, ce qui n'est d'ailleurs pas avéré, que les courriers auraient été envoyés en dehors des heures de service et que leurs destinataires auraient également contribué à les diffuser, il est établi que M. A a commis une faute de nature à justifier légalement une sanction disciplinaire ; que la sanction prise à l'encontre de ce fonctionnaire n'a pas eu pour objet de réprimer l'activité syndicale de l'intéressé, de porter atteinte à l'exercice du droit de grève ou à la liberté d'expression et n'est pas entachée de détournement de pouvoir » (CAA Paris 15 décembre 2009 M. Nicolas A… req. n° 09PA01382).

F. Melleray rappelle que « les agents ont naturellement l’obligation de respecter les différentes « lois » du service public », en précisant qu’il s’agit ici non moins des lois « traditionnelles » telles que les avaient dégagées L. Rolland (continuité, mutabilité et égalité) que les principes liés à ce que l’on appelle couramment à « la conception française du service public » (cf. Droit de la fonction publique 2ème éd. Economica 2010 n° 350 p. 348).

Tous n’ont cependant pas de liens directs avec les obligations individuelles des agents publics. On mentionnera cependant les suivants.

6.1 Égalité

Constitue à l’évidence une faute disciplinaire le fait pour un agent public de préparer, prendre ou exécuter une décision prise en considération des opinions politiques, syndicales, philosophiques ou religieuse de son destinataire (usager ou agent public), de ses origines, de son orientation sexuelle, de son âge, de son patronyme, de son état de santé, de son apparence physique, de son handicap, de son appartenance ou de sa non appartenance, vraie ou supposée, à une ethnie ou une race, pour reprendre la liste figurant sous l’article 6 de laloi du 13 juillet 1983.

6.2 Continuité

Même si le droit de grève est reconnu dans la fonction publique (cf. notamment CE 7 juillet 1950 Dehaene Rec. 426 et article 10 L. du 13 juillet 1983), certaines limites ont été fixées afin de concilier son exercice avec la protection des biens et des personnes ainsi que le principe de continuité du service public, parfois par le législateur (école, transport) et en cas de carence de ce dernier, par la Haute-Assemblée (arrêt précité).

Le cas échéant, en cas de faute individuelle imputable à un agent, ce dernier pourrait voir sa responsabilité disciplinaire engagée (absence de préavis, occupation irrégulière des locaux, …), ainsi que sa responsabilité pénale en cas de refus d’obéir à une réquisition régulière du Gouvernement (cf. p. ex. : CE 9 février 1966 Fédération nationale de l’aviation civile req. n° 62467).

A notre connaissance, il existe cependant peu de poursuites disciplinaires engagées sur ce fondement.

En tout état de cause , la participation d’un agent à un mouvement de grève, même irrégulier, ne lui fait pas perdre le bénéfice des garanties de la procédure disciplinaire :

« Considérant que les règles édictées par ces dispositions, en vue d'organiser l'exercice du droit de grève garanti par le préambule de la Constitution de 1946 auquel se réfère le préambule de la Constitution du 4 octobre 1958, font obstacle à ce qu'un agent public participant à un mouvement de grève soit révoqué sans avoir pu bénéficier des garanties de la procédure disciplinaire qui lui est applicable ; que la circonstance qu'une grève ait été déclenchée en méconnaissance des prescriptions de l'article L. 521-3 du code du travail n'entraîne pas, pour les agents grévistes, la perte de ces garanties, alors même que leur employeur leur a adressé une mise en demeure de reprendre le travail ; que, par suite, en se fondant, pour juger légaux les arrêtés par lesquels la requérante a été radiée des cadres pour abandon de poste, sans avoir pu bénéficier des garanties de la procédure disciplinaire, d'une part, sur la circonstance que la grève déclenchée le 2 décembre 1993 dans les services de la commune de Sainte-Marie n'avait pas été précédée d'un préavis conforme aux dispositions précitées de l'article L. 521-3 du code du travail et, d'autre part, sur la circonstance que le maire de cette commune avait enjoint à Mme X... de reprendre son service, la cour administrative d'appel de Paris a entaché son arrêt d'une erreur de droit; que Mme X... est, dès lors, fondée à en demander l'annulation » (CE 7 juillet 1989 Mme Févilia req. n° 191534).

6.3 Neutralité

Les agents publics ont l’obligation de respecter la neutralité du service public, en particulier dans le domaine religieux. Si leur liberté de croire ou de ne pas croire est absolue, leurs convictions ne empiéter sur la sphère professionnelle.

Par un avis très remarqué, le Conseil d’Etat a ainsi rappelé que « les principes de neutralité et de laïcité s’appliquent à l’ensemble des services publics et interdisent à tout agent, qu’il assure ou non des fonctions éducatives ou ayant un caractère pédagogique, d’exprimer ses croyances religieuses dans l’exercice de ses fonctions » (CE 3 mai 2000 Marteau req. n° 217017).

Au vu de cette position, plusieurs juridictions ont confirmé les sanctions prononcées à l’encontre d’agents publics portant le « foulard islamique », destiné à marquer son appartenance à une religion (cf. p. ex. : CAA Versailles 23 février 2006 Mme Rachida X… req. n° 04VE03227).

Bien évidemment, le devoir de neutralité ne commence ni ne s’arrête à la question du port du voile mais à tous les signes religieux ostensibles (cf. Rapport Stasi sur la laïcité, Le Monde, 12 septembre 2003). Ainsi, la remise aux usagers de La Poste d’imprimés à caractère religieux par un guichetier constitue une faute (CE 19 février 2009 M. Bouvier req. n° 311633). Il en est de même pour l’agent qui utilise des moyens de communication du service au profit d’un mouvement sectaire (CE 15 octobre 2003 Odent Rec. 402).

6.4 Probité

Encourent également une sanction professionnelle (disciplinaire) tout agent public qui se rendrait coupable dans le cadre de leurs fonctions d’agissements délictueux.

Peuvent être mentionnés des délits spécifiques ou non à la fonction publique, tels que :

  • le délit de faux en écriture publique, 
  • la prise illégale d’intérêt (nonobstant la circonstance qu’il puisse être commis sans que l’intéressé en tire un profit personnel direct),
  • le délit de favoritisme,
  • le délit de concussion,
  • le délit d’escroquerie, …

(Pour une liste plus complète, cf. article sur la responsabilité pénale).

Illustrations :

  • « Considérant qu'il résulte de l'instruction que certains des faits reprochés par le président de la CCIPA à M. A dans la décision disciplinaire en litige, et qui la motivaient, ne sont pas contestés par l'intéressé ; qu'au demeurant, ils ont été établis par la procédure pénale, parallèlement engagée par la CCIPA, et ont suffi pour que, par jugement rendu le 9 septembre 2008, confirmé par un arrêt rendu le 10 mars 2010 par la cour d'appel d'Aix-en-Provence et devenu définitif par rejet par la Cour de Cassation, le 15 décembre 2010, du pourvoi formé à son encontre, le tribunal de grande instance de Tarascon reconnaisse M. A coupable du délit d'escroquerie pour avoir fait prendre partiellement en charge par le Port fluvial d'Arles la réparation de son véhicule personnel (…) ; qu'ainsi, eu égard à leur gravité et aux fonctions occupées par M. A, les agissements qualifiés d'escroquerie par le juge pénal et le manquement au devoir de réserve constituaient des fautes professionnelles » (CAA Marseille 11 juillet 2011 Chambre de commerce et d’industrie du Pays d’Arles req. n° 05MA00321) ;
  • « Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que les seuls faits retenus par le tribunal administratif comme étant constitutifs de fautes de nature à justifier la révocation avaient fait l'objet, au jour du prononcé de son jugement, de deux condamnations pénales prononcées les 15 mars 2005 et 3 juin 2008 par le Tribunal correctionnel de Reims, confirmées par deux arrêts en date du 27 mai 2009 de la Cour d'appel de Reims ; qu'ils concernent l'entrave aux vérifications et au contrôle du commissaire aux comptes, l'atteinte à la liberté d'accès ou d'égalité des candidats dans les marchés publics (affaire SYLOGIS), des prises illégales d'intérêts (structure AC Constructions, affaire Services câbles) et le financement de travaux dans le logement personnel ; que la circonstance que le juge pénal n'aurait pas retenu à l'encontre de Mme A le grief relatif à la vente de logements HLM n'interdisait pas au tribunal administratif d'en faire mention, les procédures pénale et disciplinaire étant distinctes ; que les faits précités, retenus par le juge pénal et qui constituent le support nécessaire de ses décisions, doivent ainsi être regardés comme établis ; qu'ils sont constitutifs de fautes graves et, à eux seuls, de nature à justifier une révocation ; que, par suite, c'est à bon droit que le tribunal administratif a rejeté les conclusions aux fins d'annulation présentées par Mme A » (CAA Nancy 7 janvier 2010 Mme Elisabeth A… req. n° 09NC00521) ; …

On rappellera à cette occasion qu’en vertu d’une jurisprudence ancienne du Conseil d’Etat, la répression disciplinaire est indépendante de la répression pénale, les mêmes faits pouvant entraîner la condamnation de l’intéressée tant par l’autorité hiérarchique que par les juridictions répressives (cf. E. Yaboub, La fonction publique en vingt principes 2ème éd. Ed. Frison-Roche p. 225 « Le principe de l’autonomie du droit disciplinaire »).

Constitue également un manquement au devoir de probité le fait :

  • de procéder à de fausses déclarations, y compris avant son recrutement :

« Considérant (…) qu'en relevant que tant la déclaration mensongère de détention d'un diplôme faite par M. A lors de son recrutement, relevée ultérieurement, que le fait d'avoir tenu des propos susceptibles de jeter le discrédit sur son employeur lors d'une manifestation publique organisée le 13 juillet 1996 à laquelle il représentait la chambre de commerce et d'industrie de Lyon, revêtaient le caractère de fautes disciplinaires (…)  la cour administrative d'appel de Lyon, qui a suffisamment motivé son arrêt, n'a ni dénaturé ni inexactement qualifié les faits de l'espèce » (CE 9 mai 2011 M. Eric A… req. n° 315097

  • d’utiliser à des fins privées les moyens du service :

« Considérant qu'il appartient (…) à la cour (…) d'examiner l'autre moyen soulevé par M. X... et tiré de ce que son comportement ne serait pas constitutif d'une faute personnelle dès lors que "l'emprunt de petit matériel" par les agents communaux serait d'un "usage qui était de pratique courante" à la mairie d'Albi ; qu'à la supposer même établie, une telle pratique ne saurait en aucune façon justifier l'utilisation par un agent communal à des fins personnelles et sans autorisation de matériel ou de produits appartenant aux services municipaux ; qu'ainsi, les faits reprochés à l'intéressé constituaient une faute passible d'une sanction disciplinaire » (CAA Bordeaux 2 juillet 2002 Ville d’Albi req. n° 98BX02058)

  • d’accepter des cadeaux ou des repas d’entreprises (CAA Paris 3 février 2005 req. n° 00PA03913)

6.5 Désintéressement

Les agents publics ont non seulement l’obligation d’exercer leurs fonctions avec probité et impartialité, mais cette obligation persiste après leur départ de la fonction publique.

Le code pénal réprime par exemple sous l’article 432-14, 1er alinéa « le fait, par une personne ayant été chargée en tant que fonctionnaire ou agent d’une administration publique, dans le cadre des fonctions qu’elle a effectivement exercées, soit d’assurer la surveillance ou le contrôle d’une entreprise privée, soit de conclure des contrats de toute nature avec une entreprise privée ou de formuler un avis sur de tels contrats, soit de proposer directement à l’autorité compétente des décisions relatives à des opérations réalisées par une entreprise privée ou de formuler un avis sur de telles décisions, de prendre ou de recevoir une participation par travail, conseil ou capitaux dans l’une de ces entreprises avant l’expiration d’un délai de trois ans suivant la cessation de ces fonctions ».

La loi n° 93-122 du 29 janvier 1993 relative à la prévention de la corruption et à la transparence de la vie économique et des procédures publiques a renforcé la prohibition du « pantouflage » en créant une commission de déontologie chargée « d’apprécier la compatibilité de toute activité lucrative, salariée ou non, dans une entreprise publique ou privée ou toute activité libérale, avec les fonctions effectivement exercées au cours des trois années précédant le début de cette activité par tout agent cessant ses fonctions » (cf. également Décret n° 2007-611 du 26 avril 2007 relatif à l’exercice d’activités privées par des fonctionnaires ou agents non-titulaires ayant cessé temporairement ou définitivement leurs fonctions et à la commission de déontologie).

Comme le révèle l’intitulé du décret du 26 avril 2007, cette règlement ne vise pas seulement des fonctionnaires ou agents publics ayant définitivement quitté l’administration mais également aux « fonctionnaires placés ou devant être placés en … disponibilité, détachement, hors-cadre, mis à disposition ou exclusion temporaire de fonctions », soit des positions qui ne rompent pas leur lien avec la fonction publique.

Ils encourent en conséquence une sanction disciplinaire, le cas échéant sans préjudice d’une éventuelle sanction pénale.

Les obligations du fonctionnaire ne sont pas contenues à sa vie professionnelle.

Tout agissement de sa part, commis dans le strict cadre de sa vie privée, peut engager sa responsabilité professionnelle, dès lors :

  • qu’il est de nature à compromettre la considération portée à son administration et/ou corps ou cadre d’emplois :

 « Considérant qu'il résulte de l'instruction et qu'il n'est pas contesté que le 21 juillet 1990, M. X..., fonctionnaire de police, a, au cours d'un repas de mariage, porté des coups à son épouse et à un des invités présents et a proféré des menaces de mort(…) ; que de tels agissements étaient donc de nature à justifier à l'encontre de l'intéressé le prononcé d'une sanction disciplinaire » (CAA Bordeaux 11 janvier 1996 M. C… req. n° 98BX00308) ;

  • qu’il est incompatible avec les fonctions qu’ils occupent au sein de son administration :

« Considérant qu'il ressort des pièces du dossier soumis au juge des référés qu'un jugement du tribunal correctionnel de Compiègne en date du 15 février 2005, dont l'intéressé a fait appel, a condamné M. Adil A à six mois de prison ferme pour s'être rendu coupable, dans la nuit du 12 au 13 septembre 2003, de deux graves agressions, en réunion et avec arme ; que le conseil de discipline de recours, après avoir relevé que les fonctions de médiateur dans les transports urbains exercées par M. A exigeaient une exemplarité de comportement et estimé que ces faits étaient établis, les a néanmoins regardés comme insusceptibles de justifier une sanction disciplinaire, au motif que, s'étant produit en dehors du service, ils ne constituaient qu'un manquement à la vie privée qui, en l'espèce, n'avait pas porté atteinte à la réputation de l'administration ; que la circonstance que des agissements ont été commis par un agent public en dehors de son service et n'ont pas porté atteinte à la réputation de l'administration, faute d'avoir été divulgués, ne suffit pas à les rendre insusceptibles de justifier une sanction disciplinaire si leur gravité les rend incompatibles avec les fonctions effectivement exercées par l'intéressé ; que, dès lors, le juge des référés ne pouvait, sans commettre une erreur de droit, estimer que n'était pas de nature à faire naître un doute sérieux sur la légalité de l'avis dont la suspension était demandée le moyen tiré de ce que le conseil de discipline n'avait pu légalement estimer que les faits reprochés à M. A n'étaient pas susceptibles de caractériser une faute disciplinaire, au seul motif qu'ils avaient été commis en dehors du service et n'avaient pas porté atteinte à la réputation de l’Agglomération de la région de Compiègne » (CE 27 juillet 2006 Agglomération de la région de Compiègne req. n° 288911 ; CE 6 avril 1994 M. Jean-Marie X. req. n° 00BX00694 ; cf. a contrario : CAA Douai 28 mai 2008 T… req. n° 07DA00492)
Site d'origine : http://www.wikiterritorial.cnfpt.fr/xwiki/wiki/econnaissances/view/Notions-Cles/Lesobligationsdesfonctionnaires

Les commentaires sont fermés.